La Constitution en Afrique

Pour être courante, l'analyse des constitutions africaines sous l'angle du mimétisme appauvrit la science du droit constitutionnel parce qu'elle conduit à des impasses trop souvent impensées.

Le postulat de base de nombre d'africanistes est des plus fragiles : l'opération constituante - la rédaction d'une constitution nouvelle -  se ramènerait à un « simple exercice de copiste réalisé sous l'autorité de bailleurs de fonds internationaux et étrangers et sous le magistère de leurs hommes de plume et de science... juridique »[1] ; et, naturellement, les constituants africains francophones feraient du « copier/coller » avec la Constitution française du 4 octobre 1958.

La lecture croisée du prétendu "modèle" et de ses soi-disant « doubles » - tels que la Constitution gabonaise de 1991, la Constitution Burkinabè de 1991, ou la Constitution Centrafricaine de 2004, pour ne prendre que des textes organisant des régimes semi-présidentiels[2] - suffit à ruiner le postulat : certains articles ou alinéas sont, certes, des copies conformes, mais la plupart n'en sont pas, comme si les « copistes » avaient utilisé un scanner de mauvaise qualité pour reproduire la Constitution française du 4 octobre 1958.

Mais il y a plus : trop souvent, les africanistes qui certifient l'identité entre un texte africain et le texte-modèle oublient qu'existent plusieurs versions de la Constitution française du 4 octobre 1958 et, au risque de dangereux anachronismes, omettent de préciser laquelle a été copiée. Au mieux, leur constat est daté ; au pire, il est purement et simplement erroné, dès l'origine.

Affirmer, par exemple, qu'un CSM (Conseil supérieur de la magistrature) africain est identique ou ressemble à l'institution homonyme de l'ancienne métropole, configurée par les articles 64 et 65 de la Constitution, n'épuise pas la question. S'agit-il du CSM originel de 1958 CSM originel de 1958, organe consultatif entièrement nommé par le Président de la République ? du CSM réformé de 1993, organe toujours consultatif, mais dont les avis lient parfois l'autorité de nomination, et constitué de deux formations, la moitié des membres de chaque formation étant des magistrats choisis par leurs pairs ? ou encore du CSM refondu de 2008, organe au rôle inchangé, présidé non plus par le Chef de l'Etat, mais par un haut magistrat ès qualités, et où les magistrats choisis par leurs pairs sont en minorité ? A l'évidence, la précision est de taille, car elle dicte les termes d'un questionnement du type : sur le modèle français, la justice est-elle inféodée à l'exécutif via le CSM ?

Pour ne pas verser dans le simplisme, pour éviter de brocarder l'importation d'un "modèle gaulliste" caduc, il faudrait, au jour d'aujourd'hui, avertir le lecteur de « micro-comparaisons »[3] que telle disposition d'une constitution africaine francophone reprend - en tout ou en partie - la disposition incluse dans - au moins - l'une des versions suivantes de la Constitution française du 4 octobre 1958 :

• le texte originel;
• le texte avant la réforme de 2008;
• le texte après la réforme de 2008.

Est-il pertinent que le chercheur ou le commentateur se prête à genre de contorsions qui, commandées par les fréquentes interventions du pouvoir de révision souverain - en France comme en Afrique -, exige un savoir encyclopédique en perpétuel mouvement[4] ? Ne faut-il pas plutôt changer enfin de paradigme pour étudier les constitutions "made in" Afrique  ?

C'est à la lumière de ces considérations que je vous invite à répondre à l'appel à articles n°1/2008 de LA CONSTITUTION EN AFRIQUE. La Constitution du 4 octobre 1958 est et demeure une source d'inspiration pour les constituants africains. Peut-être, mais de quelle Constitution du 4 octobre 1958 s'agit-il ?

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/

[1] Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, « Les nouvelles constitutions africaines et le mimétisme », in La création du droit en Afrique, Paris, Karthala, 1997, p. 313

[2] Si la doctrine française a majoritairement récusé la notion de « régime semi-présidentiel » systématisée par Maurice DUVERGER, les protagonistes des débats constitutionnels africains y font systématiquement référence. Et la plupart des constitutions africaines contemporaines organisent les institutions selon le schéma décrit dans Les régimes semi-présidentiels, ars, PUF, 1986, p. 7 : « 1°un Président de la République élu au suffrage universel et doté de notables pouvoirs propres ; 2°un Premier Ministre et un Gouvernement responsables devant les députés ». Il faut signaler le regain d'intérêt sur la toile pour ce type de régime, relayé par le très sérieux blog en langue anglaise tenu par le Professeur Robert ELGIE : http://www.semipresidentialism.com/The_Semi-presidential_One/Blog/Blog.html.

[3] Jean DU BOIS DE GAUDUSSON, op. cit.., p. 310

[4] Les africanistes n'actualisent pas toujours leurs données sur la chose constitutionnelle en France et en livrent trop souvent une version datée. Il faut dire que la matière évolue très vite depuis les années 1990. Pour faire le point, la lecture du dernier ouvrage de de Dominique ROUSSEAU, La V° République se meurt, vive la démocratie, Paris, Odile Jacob, 2007,  s'avère fort utile. Mais certaines critiques fort pertinentes proposées ar l'auteur sont désormais caduques avec la promulgation de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V°République 

Suite et fin de "Un Congrès de révision, des anomalies (1ère partie)"

 
Une assemblée dirigée par le Sénat

La controverse a fait rage jusque dans les rangs du PDS (Parti Démocratique Sénégalais), le parti ultramajoritaire[1] : le Congrès du Parlement peut-il avoir pour bureau le bureau du Sénat, comme le souhaitait le Président Abdoulaye Wade ? Autrement dit, le Sénégal ne devrait-il pas copier le Congrès français dirigé par le bureau de l'Assemblée Nationale ou encore s'inspirer de l'article 120 de la Constitution de 2006 de la RD Congo qui désigne le bureau de l'Assemblée Nationale mais prévoit une présidence tournante entre les présidents des deux assemblées ?

En 2007, le pouvoir de révision souverain, décidément malhabile ou machiavélique, a omis de régler la question provoquant, l'année suivante, une querelle de préséance entre les présidents de l'Assemblée Nationale et du Sénat. La querelle et son dénouement ont mis à nu les contradictions et les tensions du système de la Constitution Wade :

• Certains députés PDS (Parti Démocratique Sénégalais) ont dénoncé une faveur octroyée au Sénat, chambre moins légitime que l'Assemblée Nationale, alors même qu'ils ont consenti en 2007 à l'établissement d'un Sénat de facture bonapartiste, nommé par le Président de la République à hauteur des 2/3 de ses membres... N'ont-ils pas approuvé en conscience des textes de révision épousant les vues du Président Wade et, par conséquent, contribué à donner un socle constitutionnel à la  "monarchie politique" qu'ils vouent aux gémonies en 2008 ?

• Le Chef de l'Etat, pour répondre aux inquiétudes du groupe parlementaire du parti présidentiel, aurait fait valoir, à l'appui de sa proposition, qu'il n'avait eu d'autre intention que de copier la Troisième République française, où le Sénat prédominait ; mais il ne semble pas avoir expliqué pourquoi en 2008 les parlementaires du Sénégal devaient s'aligner sur l'article 11 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875  - prévoyant que le bureau du Sénat serait celui des deux chambres réunies en Assemblée Nationale pour élire le Président de la République ou réviser la Constitution - et, sur ce point précis, ne pas reproduire l'article 89 de la Constitution française actuelle et le règlement du Congrès de l'ancienne métropole - selon lesquels le bureau du Congrès du Parlement est celui de l'Assemblée Nationale. C'est, en tout cas, un acte de volonté que devraient méditer tous les africanistes qui présupposent que le droit constitutionnel de chaque pays africain francophone est la copie conforme de celui de la V° République française !

• En droit, la Constitution révisée en 2007 n'interdit pas formellement au Congrès du Parlement du Sénégal de décider que son bureau serait celui du Sénat. On pourrait objecter que la loi fondamentale a instauré un bicaméralisme très inégalitaire - aux dépens du Sénat - tant en matière de législation ordinaire (article 71) qu'en matière de révision constitutionnelle (article 103) ; et qu'il serait davantage logique d'accorder la prééminence à l'Assemblée Nationale, seule élue au suffrage universel direct. Seulement, ce serait ignorer l'économie générale d'un système où, par le truchement du Sénat, le Président de la République a le pouvoir, si le besoin s'en faisait sentir, de mener une guérilla licite contre l'Assemblée Nationale et d'empêcher, en particulier, l'aboutissement d'une révision de la Constitution, passant soit par un référendum, soit par la réunion d'une super-majorité parlementaire des 3/5 des suffrages (article 103). Faut-il rappeler qu'au Sénégal, comme en France, la convocation du Congrès du Parlement est nécessairement suspendue à la volonté du Chef de l'Etat qui « dispose d'un pouvoir discrétionnaire concernant le choix du moment et le contenu de l'ordre du jour, nonobstant le principe de la séparation des pouvoirs »[2] ? En obtenant des parlementaires que le bureau du Sénat dirige le Congrès du Parlement, le Président Wade n'a-t-il pas seulement réaffirmé avec éclat, contre une partie de ses soutiens, que "sa" Constitution ne peut être modifiée qu'avec son aval ?

Il n'est évidemment pas exclu que la solution retenue - somme toute symbolique, car seul le Congrès du Parlement et non son bureau décide - augure de transformations futures de la Constitution. Ses détracteurs y voient l'acte I d'une succession monarchique : Abdoulaye Wade aurait le projet (1) de nommer son fils au Sénat ; (2) de le faire élire Président de la chambre haute ; (3) de faire voter par le Congrès du Parlement une loi constitutionnelle, aux termes de laquelle le Président du Sénat achèverait le mandat présidentiel en cours, en cas de vacance de la magistrature suprême. Le retour - maintes fois annoncé - du dauphinat constitutionnel, qui existait sous les anciens régimes présidentialistes africains, est-il un pur fantasme, dans un système où rien ne semble pouvoir contrebalancer le pouvoir présidentiel ?

Une assemblée d'approbation comme les autres

En France, le Congrès du Parlement détonne : il s'agit d'une « Chambre d'enregistrement » ; « L'opération constituante se ramène au vote sur un projet de loi constitutionnelle, voire deux, le cas échéant (décrets des 23 juin 1998 et 3 novembre 1999), à la mesure de sa compétence bridée. Dans ces conditions, la délibération qui s'y déroule est purement formelle »[3]. Au Sénégal, une analyse différente semble devoir être faîte : le Congrès du Parlement est bien, selon le texte constitutionnel, une « assemblée d'approbation », mais, au regard de la pratique constitutionnelle actuelle, il partage évidemment cette qualité avec l'Assemblée Nationale - « mal élue » en 2007, avec le boycott des élections par les « grands » partis d'opposition - et le Sénat - « mal configuré » en 2007 par le pouvoir de révision - qui le constituent. Il est rarissime que les parlementaires rechignent à adopter les textes introduits par l'exécutif, au point d'envisager un vote de rejet ; c'est là un effet pervers du « fait majoritaire » porté à son paroxysme. Mieux, l'approbation massive des initiatives présidentielles, par l'Assemblée Nationale, le Sénat et, le cas échéant, le Congrès du Parlement, est recherchée : elle constituerait un brevet de légitimité démocratique incontestable, puisque les représentants de la Nation traduiraient nécessairement la volonté du peuple, seul détenteur de la souveraineté nationale (article 3 de la Constitution de 2001). Politiquement, il serait donc tout à fait inconcevable, voire inconvenant, que le Congrès du Parlement puisse contrarier, un tant soit peu, le dessein présidentiel, par exemple, en adoptant un projet de révision, de justesse, à deux voix près, comme en France le 21 juillet 2008.

Alors, décidément, non, le Congrès du Parlement du Sénégal n'est pas la copie conforme de son homonyme français !

Stéphane BOLLE
Maître de conférences HDR en droit public
la-constitution-en-afrique@voila.fr

[1] Lors des élections législatives du 29 avril 2001, les listes SOPI du PDS ont remporté 89 des 150 sièges en compétition. Lors des élections législatives du 3 juin 2007, boycottées par les principaux partis d'opposition, le PDS a remporté 131 des 150 sièges en compétition.

[2] Jean GICQUEL, « Le Congrès du Parlement », op. cit., p. 456.

[3] Jean GICQUEL, « Le Congrès du Parlement », op. cit., p. 459.